Problem z odzyskaniem wywłaszczonych nieruchomości

Wywłaszczenie nieruchomości to pozbawienie osób fizycznych lub osób prawnych, najczęściej w drodze decyzji, ale nie tylko, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.

Taka definicja „wywłaszczenia” znajduje się w art. 112 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DzU 1997 nr 115 poz. 741, t.j. DzU 12023 poz. 344). Choć przepis ten odwołuje się wyłącznie do odjęcia prawa w drodze decyzji administracyjnej, to status nieruchomości wywłaszczonych w kontekście zwrotu wywłaszczonych nieruchomości – zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego – powinien obejmować również nieruchomości nabyte w drodze negocjacji przedwywłaszczeniowych (prowadzonych w trybie art. 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w drodze umowy cywilnoprawnej. Ponadto ze skutkiem wywłaszczenia mamy do czynienia – jak to potwierdził Trybunał Konstytucyjny – również w przypadku, gdy do pozbawienia własności dochodzi wskutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tak zwanej decyzji zintegrowanej wydawanej na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wywłaszczenie to więc nic innego jak przymusowe pozbawienie lub ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, z tym zastrzeżeniem, że jest ono dopuszczalne, gdy jest jedyną drogą do zrealizowania celu publicznego, np. wybudowania drogi, autostrady, obiektu ochrony zdrowia czy linii kolejowej, portu lotniczego.

Kwestia celu

Wywłaszczenie nieruchomości nie zawsze jest jednak procesem nieodwracalnym, ponieważ niejednokrotnie zdarza się, że nieruchomość okaże się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, i powinien nastąpić jej zwrot. Kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy art. 136, art. 137 i dalsze ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po pierwsze, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu nieruchomości, gdy wywłaszczona nieruchomość ma być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Po drugie, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu nieruchomości, gdy wywłaszczoną nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia wyraźnie sytuacje, kiedy odpowiednio stosuje się przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości z ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przepisy art. 136 i 137 i następne tej ustawy. Oznacza to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje wyraźnie, że przepisy regulujące zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 136 i 137 i następne) stosuje się, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na podstawie następujących aktów prawnych: art. 6 lub art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (DzU z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (DzU z 1958, poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (DzU z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (DzU z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (DzU poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

Ponadto przepisy ustawy o gospodarce nieruchomości, regulujące zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: art. 5 i art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (DzU poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172); art. 9 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (DzU z 1952 r. poz. 31); ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (DzU z 1991 r. poz. 127, ze zm.).

Brak odesłania

Problemem dostrzeżonym przez Trybunał Konstytucyjny był brak odesłania w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami do tych wszystkich wypadków, gdy źródłem wywłaszczenia były inne akty prawne lub zdarzenia prawne takie jak wszelkie specustawy oraz sytuacje, gdy do skutku wywłaszczenia doszło w związku z nabyciem nieruchomości w toku negocjacji przedwywłaszczeniowych w drodze umowy cywilnoprawnej. Z kolei z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP wynika reguła, że byłemu właścicielowi wyzutemu z własności wskutek bezcelowego wywłaszczenia przysługuje konstytucyjne roszczenie o zwrot własności jak każdemu innemu właścicielowi, który znalazł się w podobnej sytuacji. Brak jednoznacznego odesłania w przepisach regulujących wywłaszczenie do przepisów regulujących zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości według ustawy o gospodarce nieruchomościami doprowadził do wydawania licznych niekorzystnych orzeczeń sądów administracyjnych odmawiających zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jeśli wywłaszczenie okazało się być zbędne. Trybunał Konstytucyjny starał się położyć temu kres, jednak wydaje się, że najkorzystniejszym rozwiązaniem byłaby nowelizacja art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez poszerzenie katalogu aktów prawnych, wobec których mają zastosowanie zasady regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości, aby zasady te były uregulowane kompleksowo w jednym akcie prawnym bez konieczności tworzenia skomplikowanych wywodów prawnych przez podmioty dochodzące swoich praw.

W przedmiocie wykładni przepisu art. 216 u.g.n. w brzmieniu jeszcze sprzed nowelizacji ustawy 9 listopada 2012 r. wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 maja 2011 r. (sygn. SK 9/08). Trybunał wskazał, że przyjęta przez ustawodawcę w art. 216 ust. 1 ustawy technika enumeratywnego wyliczenia przepisów, do których stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, powoduje, że wykładnia sądów administracyjnych, oparta na zasadzie legalizmu, nie może „dodawać” art. 47 ust. 1 do przepisów wyliczonych enumeratywnie w art. 216 ust. 1 ustawy, gdyż sądy te weszłyby w kompetencje ustawodawcy.

Wyrok Trybunału oznaczał konieczność interwencji ustawodawcy w celu uwzględnienia art. 47 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wśród przepisów wymienionych w art. 216 ust. 1 u.g.n., do których stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III komentowanej ustawy, aby usunąć orzeczoną niekonstytucyjność.

Kolejny problem

Przepis art. 47 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie był jednak jedynym „pominiętym” w treści art. 216 u.g.n. przepisem. W wyroku z 30 czerwca 2021 r. Trybunał Konstytucyjny uznał art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami za niezgodny z art. 2, art. 64 ust. 1–3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie tzw. specustawy drogowej. W skardze konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego obywatele wskazali, że utracona nieruchomość powinna być przywracana w każdym przypadku, gdy okazała się ona zbędna na cele wywłaszczenia. Inaczej daje to podstawę do nadużyć i wykorzystywania procedury pozyskiwania nieruchomości w trybie specustawy bez zamiaru budowy drogi. W ocenie RPO natomiast niemożność zwrotu nieruchomości przejętej na potrzeby budowy dróg publicznych na podstawie specustawy jest sprzeczna z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony przed nieuzasadnionym wywłaszczeniem. Chodzi o sytuację, w której państwo przejmuje nieruchomość pod cel publiczny, np. budowę drogi.

Powyższe wyliczenie pokazuje skalę problemu związanego z zastosowaniem art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami z perspektywy brzmienia art. 216 u.g.n. Przy czym nadmienić należy, że wspomniane przepisy „specustawy drogowej” oraz ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie były jedynymi pominiętymi w treści przepisu art. 216. Przytoczyć tu można na przykład wyroki Trybunału Konstytucyjnego w następujących sprawach: wyrok z 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01, wyrok z 9 grudnia 2008 r. sygn. akt 43/07. Zgodzić się należy z konkluzją rzecznika praw obywatelskich, że z punktu widzenia osób wywłaszczanych i organów rozstrzygających sprawy zwrotowe celowa i właściwa byłaby taka korekta przepisów, by nie ulegało żadnej wątpliwości, w jakim zakresie i w jakich sytuacjach prawo żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonych może być skutecznie dochodzone przed organami państwa.

Kłopot z właściwą interpretacją

Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest zagadnieniem rozległym. Dyspozycja art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami najdobitniej pokazuje, że przepisy dotyczące wywłaszczenia nie zawsze sformułowane są w sposób pełny i wyczerpujący, a obywatele w celu ochrony swoich słusznych spraw sięgać muszą po pomoc Trybunału Konstytucyjnego. Aktualnie problemy interpretacyjne pojawiające się w związku ze stosowaniem przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości znajdują zazwyczaj rozwiązanie w bogatym dorobku doktryny i orzecznictwa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 czerwca 2021 r. (sygn. SK 37/19) wskazał, że obowiązuje generalna ogólnosystemowa regulacja zwrotu wywłaszczonych bezcelowo nieruchomości. Trybunał wywiódł, że „brak regulacji szczegółowej wobec określonego przypadku podobnego powoduje, że w myśl zasady równej ochrony własności regulacja generalna powinna mieć zastosowanie do wypadku wprost nią nieobjętego, ale rodzajowo zbliżonego. Wydaje się jednak, że ingerowanie przez ustawodawcę w sferę konstytucyjnie zagwarantowanych praw winno znaleźć odbicie w pełnej i kompleksowej regulacji ustawowej tej instytucji, a nie ograniczać się do dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego.